我國(guó)如何健全文化類公私合營(yíng)評(píng)估體系

今年5月，國(guó)家發(fā)展改革委與全國(guó)工商聯(lián)聯(lián)合召開(kāi)促進(jìn)民間投資座談會(huì)上提出，要進(jìn)一步放寬民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入。凡是法律法規(guī)未明確禁入的行業(yè)和領(lǐng)域都應(yīng)該鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入；凡是我國(guó)政府已向外資開(kāi)放或承諾開(kāi)放的領(lǐng)域都應(yīng)該向國(guó)內(nèi)民間資本開(kāi)放。同時(shí)，地方PPP項(xiàng)目列入財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目名單，將能獲得更多的中央資金支持，在第一批和第二批示范項(xiàng)目中，有些地區(qū)已進(jìn)行了成功實(shí)踐。

　　總體而言，PPP與文化產(chǎn)業(yè)的結(jié)合正迎來(lái)蓬勃發(fā)展的春天。但同時(shí)我們也應(yīng)看到，由于其本身的巨大體量及社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，文化類PPP項(xiàng)目更應(yīng)加強(qiáng)效益評(píng)估，沿著規(guī)范、科學(xué)的方向行進(jìn)。

　　PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)值應(yīng)健全評(píng)估體系

　　近日，在財(cái)政部會(huì)同行業(yè)部委聯(lián)合啟動(dòng)的第三批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作中，規(guī)定文化、體育等適宜采用PPP模式的公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目可按照相關(guān)要求進(jìn)行申報(bào)，項(xiàng)目須經(jīng)過(guò)“物有所值”和“財(cái)政可承受能力”評(píng)價(jià)。項(xiàng)目合作期限不低于10年，采用保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資及采用BT形式建設(shè)的PPP項(xiàng)目將統(tǒng)統(tǒng)不予受理。

　　而值得注意的是，這些硬性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于提升PPP項(xiàng)目運(yùn)作的成功率、有效避免浪費(fèi)起到了重大的保障作用。但同時(shí)我們也應(yīng)注意到，對(duì)于文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目本身價(jià)值的科學(xué)評(píng)估還需加強(qiáng)。

　　一般而言，對(duì)于項(xiàng)目?jī)r(jià)值的評(píng)估，不外乎折扣現(xiàn)金流法、項(xiàng)目?jī)衄F(xiàn)值法以及成本法、市場(chǎng)比較法等幾種。但文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有其特殊性，文化產(chǎn)業(yè)服務(wù)或產(chǎn)品的特性在于其體驗(yàn)性，通常，許多傳統(tǒng)項(xiàng)目采取投入“成本法+未來(lái)收益法”來(lái)衡量項(xiàng)目?jī)r(jià)值的模式已不能完全適應(yīng)體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目真實(shí)和有效的估值需要。

　　而且，大眾對(duì)于體驗(yàn)性精神文化產(chǎn)品的需求也具有高度不確定性，即便幾乎同時(shí)推出的文化產(chǎn)業(yè)主題樂(lè)園、前后腳推出的兩套風(fēng)格近似的動(dòng)漫連環(huán)圖書(shū)、或者是兩部同類影片排片上的細(xì)微差別，都有可能對(duì)其本身的市場(chǎng)價(jià)值產(chǎn)生重大影響。而作為PPP項(xiàng)目本身的文化項(xiàng)目，更多時(shí)候是作為文化產(chǎn)品及服務(wù)的外部載體，其本身價(jià)值與文化產(chǎn)品、服務(wù)的市場(chǎng)潛力高度關(guān)聯(lián)，很多情況下其價(jià)值存在較強(qiáng)的不確定性。

　　在此情況下，必須盡快建立科學(xué)完善的文化類PPP項(xiàng)目估值評(píng)價(jià)體系、健全相關(guān)評(píng)估流程、與財(cái)政部文資辦、資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)、中國(guó)版權(quán)保護(hù)中心及相關(guān)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的密切協(xié)作，強(qiáng)化文化類PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)壽命周期的價(jià)值評(píng)估，建立國(guó)有文化類無(wú)形資產(chǎn)的監(jiān)督管理及保值增值意識(shí)。

　　不少觀察者可能會(huì)認(rèn)為，雖然PPP項(xiàng)目載體中的文化產(chǎn)品、服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)值不大，但是其相關(guān)的建筑、廠房、基礎(chǔ)空間及配套設(shè)施仍具有其基本的地產(chǎn)價(jià)值。這種看法對(duì)于文化產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)是有害的，并可能在實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致PPP項(xiàng)目空心化、地產(chǎn)化，更可能成為一些地產(chǎn)項(xiàng)目改頭換面尋求變相融資的出口。不少打著文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目旗號(hào)“暗度陳倉(cāng)”的傾向也必須加以警惕。

　　此外，在國(guó)務(wù)院印發(fā)“43號(hào)文”后，地方政府傳統(tǒng)融資平臺(tái)和融資模式結(jié)束，一些地方政府因償債壓力巨大而亟須找到新融資模式的動(dòng)機(jī)增強(qiáng)。

　　引入股權(quán)投資約束激勵(lì)工具

　　國(guó)內(nèi)外私募股權(quán)投資基金、精品投行及股權(quán)類公司、風(fēng)險(xiǎn)投資公司進(jìn)行項(xiàng)目估值及投資相關(guān)底稿準(zhǔn)備時(shí)，大多會(huì)采取風(fēng)險(xiǎn)對(duì)賭協(xié)議（VAM），即將資本對(duì)價(jià)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行綁定，其實(shí)質(zhì)是將風(fēng)險(xiǎn)資本與企業(yè)經(jīng)營(yíng)資本進(jìn)行深度利益結(jié)合，并在權(quán)責(zé)利綜合博弈基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)。

　　對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，這種模式也有其參考性。作為投資主體（及代表）的政府相關(guān)部門、社會(huì)資本及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方，構(gòu)成了文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目中的不同角色?；趯?duì)文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目未來(lái)運(yùn)營(yíng)前景的看好，并在對(duì)該項(xiàng)目當(dāng)前基準(zhǔn)價(jià)值區(qū)間進(jìn)行確認(rèn)的基礎(chǔ)上，幾方達(dá)成包含實(shí)物期權(quán)因子及能有效應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的利益分配機(jī)制。

　　PPP模式本身是將政府公共利益和企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益綁定，通過(guò)延長(zhǎng)投資時(shí)限、合理對(duì)沖項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的短期風(fēng)險(xiǎn)來(lái)延長(zhǎng)項(xiàng)目生命周期，同時(shí)融合政府信用優(yōu)勢(shì)與社會(huì)資本、民營(yíng)資本的市場(chǎng)化效率，將民營(yíng)資本、優(yōu)秀項(xiàng)目與文化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及重大項(xiàng)目建設(shè)結(jié)合起來(lái)，同心同行、互利共贏。

　　目前，在國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)方面，項(xiàng)目評(píng)估的科學(xué)性也在不斷提升，以前以無(wú)償扶持、債務(wù)性融資支持為主的項(xiàng)目融資體系正在發(fā)生深刻的變化。以股權(quán)參與、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共同成長(zhǎng)、合作共贏等股權(quán)特征為標(biāo)志的新型項(xiàng)目融資扶持模式正在不斷地創(chuàng)新發(fā)展，并成為重大項(xiàng)目融資模式中不可或缺的因素。

　　引入具有股權(quán)投資特征的項(xiàng)目融資手段及創(chuàng)新方式，能夠有效地推進(jìn)文化類PPP項(xiàng)目決策運(yùn)作過(guò)程中的資源集聚、無(wú)形資產(chǎn)確權(quán)確價(jià)，促進(jìn)了PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中政府的參與效率，推動(dòng)了政府購(gòu)買公共文化服務(wù)、促進(jìn)大眾文化消費(fèi)進(jìn)程，充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，從而形成整體合力。

　　目前，直接融資在PPP項(xiàng)目中已經(jīng)開(kāi)始，比如，成立產(chǎn)業(yè)基金資產(chǎn)證券化，或者通過(guò)股票直接融資，而不再是過(guò)去單一的債務(wù)融資。這有利于降低融資成本、合理化風(fēng)險(xiǎn)分布。政策性風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)、金融風(fēng)險(xiǎn)由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)、產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由運(yùn)營(yíng)方主要承擔(dān)，這對(duì)于激活資本市場(chǎng)、探索合作模式起到了有益的作用。

　　改革項(xiàng)目評(píng)審加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制

　　根據(jù)財(cái)政部建立的全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截至2016年6月30日，財(cái)政部?jī)膳痉俄?xiàng)目232個(gè)，總投資額8025.4億元，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目105個(gè)，總投資額3078億元，落地率達(dá)48.4%。與3月末相比，項(xiàng)目落地呈加速趨勢(shì)。基于已錄入的項(xiàng)目信息對(duì)53個(gè)示范項(xiàng)目的分析表明，項(xiàng)目平均落地周期為13.5個(gè)月。在對(duì)82個(gè)示范項(xiàng)目的分析表明，非國(guó)企參與項(xiàng)目超四成。在行業(yè)方面，市政工程類項(xiàng)目落地在數(shù)量上獨(dú)占鰲頭。

　　PPP項(xiàng)目入圍扶持計(jì)劃獲得相關(guān)資金支持，本身隱含的一個(gè)重大基本條件就是政府部門、社會(huì)資本的代表認(rèn)同作為運(yùn)營(yíng)方的文化PPP項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)對(duì)于項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流前景的判斷，并確認(rèn)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。在很多環(huán)節(jié)中，文創(chuàng)及相關(guān)專家代表投資人（或出資人）等利益相關(guān)方對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行了全面分析和整體評(píng)估，并做出最終判斷，而做出這種判斷的責(zé)權(quán)利三者關(guān)系并未完全捋順。也就是說(shuō)，激勵(lì)或制約代理人進(jìn)行最優(yōu)化選擇的機(jī)制問(wèn)題仍存在效率缺陷，PPP項(xiàng)目評(píng)估的代理人效率問(wèn)題依然存在。

　　對(duì)我國(guó)而言，政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門代替作為所有者的全民行使國(guó)資監(jiān)管的責(zé)任，而只有本著權(quán)利制衡原則，設(shè)置互不統(tǒng)屬、相互能夠有效制約的代理人機(jī)制，才能保證重大項(xiàng)目決策不出現(xiàn)嚴(yán)重失誤或疏失。

　　目前，從全國(guó)情況來(lái)看，地方PPP項(xiàng)目需求不斷加大，6月末全部入庫(kù)項(xiàng)目9285個(gè)，總投資額10.6萬(wàn)億元。其中執(zhí)行階段項(xiàng)目619個(gè)，總投資額已達(dá)1萬(wàn)億元，規(guī)?？捎^。落地率23.8%，與3月末相比，入庫(kù)項(xiàng)目正在加速落地，落地率穩(wěn)步提升。貴州、山東（含青島）、新疆、四川、河南居項(xiàng)目數(shù)前五位，合計(jì)超過(guò)入庫(kù)項(xiàng)目一半。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制方面，政府付費(fèi)類和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目比重比3月末略有提高。按照三種回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)，使用者付費(fèi)項(xiàng)目4315個(gè)，投資額4.2萬(wàn)億元，分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)和總投資額的46%和40%；政府付費(fèi)項(xiàng)目2743個(gè)，投資額2.4萬(wàn)億元，分別占30%和22%；可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目2227個(gè)，投資額4萬(wàn)億元，分別占24%和38%。

　　由此可見(jiàn)，PPP項(xiàng)目建設(shè)，牽動(dòng)國(guó)家和地方全局，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有長(zhǎng)期持續(xù)影響效應(yīng)。因此，有必要在專家評(píng)定的基礎(chǔ)上，完善其他監(jiān)督管理機(jī)制，增設(shè)完全獨(dú)立的項(xiàng)目估值、估價(jià)環(huán)節(jié)，必要時(shí)可引入外部獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與風(fēng)控過(guò)程。

　　同時(shí)，協(xié)同政府內(nèi)外的相關(guān)審計(jì)、監(jiān)察部門，嚴(yán)控相關(guān)徇私舞弊現(xiàn)象，最大限度地保證項(xiàng)目評(píng)估、決策過(guò)程的科學(xué)性、合理性及權(quán)威性，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)降到最低。除此之外，有必要建立健全項(xiàng)目效果考評(píng)考核機(jī)制，建立問(wèn)責(zé)及追責(zé)流程，將其與相關(guān)人員的考核、升遷、調(diào)動(dòng)等聯(lián)系起來(lái)，加強(qiáng)行政執(zhí)法力度，必要時(shí)可采取刑事司法手段。

　　目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行的壓力增大，急需重振民間資本，充分發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的活力，但同時(shí)也不能急功近利，應(yīng)當(dāng)把穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展作為文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目推進(jìn)的方針，從而有的放矢地推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目春天的早日到來(lái)。