文物保護“法人犯法”:定性難,治理更難

　　文物保護“法人犯法”：定性難，治理更難

　　又見強拆！

　　只不過這一次被強拆的對象是距今1000多年前的宋元糧倉遺址。

　　2010年7月，曾入圍2009年全國十大考古新發(fā)現(xiàn)之一的江蘇省鎮(zhèn)江市13座宋元糧倉遺址在當?shù)馗邫n樓盤“如意江南”的開發(fā)中被毀。

　　不是不知道千年糧倉的文物價值，正是因為清楚對其的保護會影響到工程進度，開發(fā)商才“爭分奪秒”的將其“夷為平地”。

　　起初是“煞費苦心”的開發(fā)商與文化部門、文物保護部門多次談判以爭取時間，從最初用人工、手工拆除到后來干脆改用大型機械、推土機強拆以提高效率，這座1000年前的遺址還未及蘇醒就與世人永別。

　　南京博物院考古所所長林留根痛心地表示，這個樓盤就是在千年糧倉遺址上直接打樁，“完完整整的座落”在糧倉之上，毀掉的不只是投資方所說的40個億，而是100億、200億且無法復制的文化遺產。

　　事情在眾多媒體的跟蹤報道下，態(tài)度強硬的開發(fā)商被迫停工。此時人們發(fā)現(xiàn)開發(fā)商鎮(zhèn)江市城市投資公司的主要領導同時也是鎮(zhèn)江市建設局的主要領導。

　　事發(fā)后，國家文物局高度關注，將其列為2010年重點督辦案件，先后于7月20日、8月25日、9月14日三次派員到現(xiàn)場并下發(fā)文件，提出整改要求。

　　據(jù)悉，現(xiàn)在的發(fā)掘保護展示面積已根據(jù)實際需要，由過去的4000平方米調整為7000平方米，同時，鎮(zhèn)江市政府已表示將依法處理相關責任人。但至今還沒有一位官員因破壞文物罪而遭到法律起訴。

　　近年來，國家文物局處理的一些文物毀壞案件均與地方政府盲目建設有關，“法人犯法”毀壞文物的行為成為文化遺產保護工作中的難題。

　　法人犯法也就是單位犯法，指機關、企事業(yè)單位人員，在法人意志支配下，以法人名義組織實施的，以為法人牟取利益為目的破壞文物的違法行為。

　　如曾被國家文物局列為重點督辦案件的山西省臨汾市臨汾民康制藥廠住宅樓工程惡意破壞古城墻事件，陜西省西安市漢長安城遺址內出現(xiàn)大量違法建筑事件，河北省灤平縣將金山嶺長城作為資產交企業(yè)經營違法行為等。

　　國家文物局局長單霽翔在接受媒體采訪時曾表示，近年的文物執(zhí)法督察表明，“法人違法”在文物違法案件中占的比例越來越高。法人知法犯法，導致文物行政執(zhí)法難度越來越大。相對于個體犯罪來說，“法人犯法”尤其是政府法人犯法的破壞性極強，在行政指令和商業(yè)利益的左右下，文物往往會遭到毀滅性的破壞，形成惡劣的社會影響。

　　雖然保護文物在國家的《刑法》、《文物保護法》中都有明確規(guī)定，但不少專家指出，由于目前文物保護機制的不健全和相關法律法規(guī)的不完善，對“法人犯法”尤其是政府法人違法還沒有有效制約手段。他們建議，今后在查處“法人犯法”案例時，引入“雙罰制”，對待法人單位犯罪，既要處罰法人單位，又要處罰單位中的直接責任人。然而這種辦法的可行性又有多少？

　　嘉賓

　　鄭欣淼 故宮博物院院長

　　劉宏長 江西省贛州市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局黨委書記

　　裴鈺 文化學者

　　薄海昆 北京市首都博物館展覽部博士

　　劉洋 北京天依律師所合伙人、中國赴法追索圓明園銅獸首律師團首席律師

　　為何會出現(xiàn)“法人犯法”毀壞文物？

　　鄭欣淼：和地方文物遭受破壞的命運不同，故宮屬于國家級保護單位，多年來受到重視。在來故宮博物院之前，我在國家文物局工作，當時工作中遇到的很多問題，都是集中在好多地方都出現(xiàn)了以城市改造為名的“開發(fā)性破壞”。這些地方政府只看到了一般性的單純?yōu)榻洕l(fā)展的利益，而沒有看到文物本身的價值和意義。

　　薄海昆：在城市發(fā)展中被毀的何止是一個“宋元糧倉”遺址，在經濟利益的驅使下，一個文物很可能在某領導的一念之差中就毀掉了。如果僅是單純國民的保護意識很弱還好，因為老百姓還沒有行為能力，但如果地方政府的保護意識不夠，文物破壞現(xiàn)象就會出現(xiàn)。比如在某城市擴建修建廣場的時發(fā)現(xiàn)了級別很高的周代車馬坑，但該市領導不想讓廣場停工，幸好當?shù)匚奈锉Ｗo的工作人員據(jù)理力爭最終保護了文物。

　　這說明，一些地方過官員并沒有認為祖先留下來的就是財富。官員在以發(fā)展GDP作為業(yè)績考核的標準下執(zhí)政勢必出現(xiàn)問題，要想從源頭上真正解決這個問題要依靠長時間觀念上的轉變和持續(xù)的道德教育。

　　裴鈺 ：我們國家的文物，除了像故宮這種屬于文化部直接管理的單位外，大部分文物都屬于屬地管理，即一旦在某地發(fā)現(xiàn)文物，管理者就是地方政府。我們雖然有《文物法》，但是文物部門本身沒有執(zhí)法權，它只有監(jiān)督、督查權。全國那么多重點文物保護單位，最后的管理和經費的支出，統(tǒng)統(tǒng)都撥給地方政府了。國家文物局既沒有執(zhí)法的權力，也沒有財政權，所以不能有效及時地進行監(jiān)督管理。

　　“法人犯法”毀壞文物現(xiàn)象，為何屢禁不止？

　　裴鈺：以宋元糧倉遺址為例，要看清楚這件事，我們首先要搞清楚開發(fā)商毀掉的究竟是什么？因為宋元糧倉遺址剛剛被挖掘出來，評級工作還在進行之中，所以毀掉的既不是文物保護單位也不是被評定的受法律保護的非物質文化遺產，這成為此事件中最大的看點和矛盾集中點。

　　目前并沒有相關法條去遏制過度開發(fā)，只是籠統(tǒng)地說，政府應該承擔保護文物的義務，但沒有說如果不承擔會有怎樣的結果。這可不像計生工作，搞不好計劃生育會被“一票否決”。所以，文物保護中“法人犯法”現(xiàn)象屢禁不止，是因為過度開發(fā)與保護文物之間還存在著法律的“真空”。

　　劉宏長：一概而論說地方不注重歷史文物保護是片面的。贛州市就非常重視對歷史文物的保護，2009年12月還出臺了《贛州歷史文化名城保護規(guī)劃(2006-2020)》。但經費困難是地方政府在保護文物和開發(fā)中一直遇到的問題。

　　經費困難的原因之一是保護文物或重修古建要比新建建筑還要投入的多。因為我們在開發(fā)歷史文物中遵循著“修舊如故”的觀點，舉個例子來說，要修建宋代的塔，不能用水泥，而要用當時用作建筑材料的糯米糖加石灰水，成本自然提高了很多。

　　另外一個原因，就是像鎮(zhèn)江遇到的情況一樣，城市發(fā)展和文物保護間可能存在的矛盾。

　　比如說贛州市2009年動工的贛江路開發(fā)，因為這條路有文化遺跡，要按照歷史文化保護規(guī)范施工，如限高和統(tǒng)一風格等需要花一大筆錢，另外政府還要負擔因為改造而承擔的居民拆遷費以及這片土地不能進入市場買賣失去的土地收益，約合7000萬元，這部分錢就要由地方政府承擔。如果資金不足的情況下，改造難度可想而知。

　　并不是地方政府不想靠市場手段，來解決資金問題。還以贛江路的開發(fā)為例，為了鼓勵開發(fā)商投資，政府還為此項目“搭捆”附加了58畝建設用地和若干優(yōu)惠減免政策來吸引開發(fā)商進入?？墒侨ツ陹炫贫啻我矝]有一家公司報名參與改造，最后還是一家政府的事業(yè)單位報了名。所以在我國的文物保護中，在沒有商人投資的情況下還是要政府出面來進行保護的。

　　地方經費不足，可能導致某些地方的文物保護工作進展不利，贛州的經驗是有條件進行改造，沒條件暫時不動。

　　如何解決“法人犯法”？

　　裴鈺：一味進行道德譴責沒有意義，我們的文物保護法有很大的漏洞，如何定義“法人犯法”很多時候更像是馬后炮，而且就這件事來說，因為宋元糧倉遺址還沒有正式被確認為文物，所以損毀行為的背后是違反規(guī)定，而不是違反法律。所以類似鎮(zhèn)江宋元糧倉的事，法人是否犯法也很難確定這件事從另一側面也反映出我們在文物認定上缺乏快速反應機制，流程過慢，缺少文物快速認定的立法。

　　想要杜絕這種狀況，其一是文物部門在可能出現(xiàn)考古發(fā)現(xiàn)的地區(qū)在城市項目開發(fā)前進行搶救性的考古探勘，考古普查，先勘探一下，然后再鋪開大規(guī)模的市政和地產項目。其二，如果我們的法規(guī)中就有明確規(guī)定，諸如發(fā)現(xiàn)重大文物，相關地產、建設項目等暫緩推進3到6個月，也為文物保護贏得時間。宋元糧倉遺址事件中，雖然文物局已經介入但是因為沒有文物快速認定的立法，導致糧倉在申報文物過程中被毀。

　　劉洋：《刑法》第三百二十四條第一款對故意損毀國家保護的珍貴文物或者被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的文物的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節(jié)嚴重的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。

　　但在這件事中，文物還在認定中，沒來得及變成“真正”的文物時就被強拆了，也就無法認定為珍貴文物。而且即便是該糧倉是在已被定為珍貴文物的基礎上被強拆，根據(jù)該法條解釋，該罪的主體是具有刑事責任能力的自然人，單位不能成為本罪的主體。

　　不過法條也補充了有共同犯罪和集團犯罪的存在形式。即作為個人主體，從作決策的人到具體實施的人到出錢的人都構成共同犯罪。但需要當?shù)毓矙C關立案，不過目前還未有過地方政府官員因為破壞文物而受到《刑法》的制裁的。

　　其實這個問題是可以解決的，因為屬于公訴，即使沒有人去公安部門報案，但是通過媒體的宣傳，大家都已經知道了，公安機關可以立案偵查。